26. Como o próprio nome indica, as ZPEs não foram criadas com o foco na exportação? Por que que essa preocupação de aumentar as vendas no mercado interno? 

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A utilização mais intensa das ZPEs ainda na década de 70 do século passado ocorreu sobretudo em países pequenos (especialmente na Ásia, América Central e Caribe), que perceberam as limitações do modelo de industrialização substitutiva de importações e a necessidade de privilegiar as exportações, mas sem embarcar numa abertura econômica ampla e desordenada, que pusesse em risco a base industrial pré-existente. As ZPEs foram a resposta adequada para essa finalidade.

Com o atraso que nos é peculiar, a percepção da necessidade da abertura econômica no Brasil só aconteceu no começo dos anos 90, com o governo Collor. Assim, quando da criação das ZPEs, no final dos anos 80, a visão prevalecente ainda era a de que elas deveriam ser destinadas exclusivamente às exportações, do que resultou uma legislação extremamente restritiva, que desestimulava os investimentos. Seu fracasso não chegou a ser uma surpresa.

A Lei 11.508/2013 representou uma tentativa de melhorar a atratividade do mecanismo, que passou a admitir a venda de até 20% da produção no mercado interno. Mesmo assim, o resultado foi insatisfatório, como evidencia o fato de que, mais de uma década depois, somente uma ZPE (a de Pecém, no Ceará), conseguiu iniciar suas operações. Daí, a necessidade de uma nova rodada de aperfeiçoamentos, que está sendo tentada com o PL 5.957/2013, que já tramita há mais de seis anos no Congresso Nacional, e deverá ser aprovado neste segundo semestre de 2018.

Ainda hoje, seja por limitação de embasamento teórico, seja por atrelamento aos interesses protecionistas da indústria, ouvem-se argumentos de que “as ZPEs são para exportar”, com o que se procura dificultar o aumento das vendas no mercado interno, proposto no PL 5.957/2013, de modo a garantir um mecanismo “desidratado”, que não ameace a indústria nacional. No entanto, desde que devidamente controlado e em condições isonômicas, o aumento do acesso ao mercado interno é uma necessidade que se impõe por pelo menos duas razões.

A primeira, tem a ver com o tamanho do mercado: quando aqueles primeiros países começaram a usar as ZPEs nos anos 70, as empresas estrangeiras que lá se estabeleceram não tinham nenhum interesse nos mercados locais e queriam mesmo era utilizar a sua mão-de-obra barata para produzir mercadorias a serem vendidas nos mercados americano e europeu, que eram os que de fato interessavam. Então, tinha pouca consequência prática exigir 100% de exportação. Mas não chega a ser muito inteligente um país com mais de 200 milhões de consumidores abrir mão do acesso (controlado, evidentemente) ao seu mercado, como parte de sua estratégia de promoção de investimentos tanto nacionais como estrangeiros.

A segunda razão é que a exigência para exportar pelo menos quatro quintos de sua produção só será alcançada por um número tão pequeno de interessados, que não justifica tanta discussão nem a criação de uma estrutura no governo federal encarregada da supervisão e controle das ZPEs. Bastaria a habilitação das empresas junto à Receita Federal, como ocorre com os demais regimes aduaneiros especiais. Por isso, é essencial não só a flexibilização proposta pelo PL 5.957/2013, mas também a inclusão dos serviços e dos demais aperfeiçoamentos nele contemplados, que favorecem o aumento da “clientela” potencial do mecanismo.