13. Se as ZPEs são um instrumento válido de desenvolvimento, por que não estender seus incentivos a todo o País em vez de restringi-las a algumas poucas áreas delimitadas? 

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O conceito usual de zona franca (categoria genérica de que as ZPEs fazem parte) é  do tipo delimitado e segregado, conforme a definição proposta pela Convenção Internacional para a  Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros (Convenção de Kyoto): zona franca é uma “parte do território do país onde os bens nela introduzidos são geralmente considerados, no que diz respeito aos direitos de importação e aos tributos, como estando fora do território aduaneiro, e não são sujeitos ao controle usual da Alfândega”. Esses e outros benefícios normalmente concedidos nas zonas francas só estão disponíveis, portanto, para empresas instaladas no interior dessas áreas delimitadas.

Alguns países, no entanto, concedem o status de zona franca para empresas independentemente de sua localização (“single factory free zone”), ou seja, elas não precisam se instalar em uma zona franca para ter acesso aos seus incentivos. Este é o caso das Ilhas Maurício e do México (“maquiladoras”). Os Estados Unidos utilizam as duas modalidades:  a “general purpose foreign-trade zone” (do tipo delimitado) e, em casos especiais, a “subzone” (em que é atribuído o status de FTZ a empresas isoladas).

Evidentemente, o mais conveniente para as empresas seria garantir o acesso aos incentivos do regime sem precisar se localizar em uma das ZPEs existentes. Há, no entanto, dois problemas para a aplicação desse modelo no Brasil, que não cabem aprofundar aqui: (a) a dificuldade do controle aduaneiro, em virtude da dispersão dos beneficiários em um país de extensão continental (apesar da tendência de ampliação do uso do controle informatizado); e (b) o comprometimento da função das ZPEs como instrumento de desenvolvimento regional (que teve grande peso na decisão de sua adoção no País), e o consequente agravamento da concentração da base industrial nas regiões mais desenvolvidas.

Assim, no atual estágio de implantação das ZPEs no Brasil, parece correto o emprego do modelo segregado, combinado com a política de distribuir a localização das ZPEs no contexto de uma estratégia de desconcentração da base industrial do País, que é muito desequilibrada. O cuidado que precisa haver é o de se evitar o extremo de instalar ZPEs em lugares com infraestrutura logística precária, que elevaria exageradamente o custo do projeto e reduziria a sua eficácia.

Como sugere a literatura especializada, há um claro “trade off” entre os objetivos de se utilizar as ZPEs como instrumento para aumentar a eficiência do setor exportador (que recomenda a localização em áreas mais desenvolvidas, normalmente melhor dotadas de infraestrutura econômica) e o de promoção do desenvolvimento regional (que indicaria a instalação em regiões carentes, justamente onde o impulso alavancador de uma ZPE seria mais necessário). O fracasso de algumas zonas francas em outros países tem sido explicado principalmente pelas más escolhas locacionais.