FAQs
O que são ZPEs?
ZPEs são condomínios industriais incentivados, onde as empresas neles localizadas operam com redução/suspensão de impostos e contribuições federais, liberdade cambial (podem manter no exterior, permanentemente, 100% das divisas obtidas nas exportações) e procedimentos administrativos simplificados, com a condição de destinarem pelo menos 80% de sua produção de bens e serviços ao mercado externo.
A parcela vendida no mercado interno paga os impostos e contribuições usualmente incidentes nessa operação, bem como os impostos suspensos por ocasião da importação de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem empregados nos produtos internados. Estes últimos, evidentemente, serão cobrados na proporção da produção que for internada.
Quais são os objetivos das ZPEs?
As ZPEs (e mecanismos similares) são o instrumento mais utilizado no mundo para promover, simultaneamente, os seguintes objetivos:
• Atrair investimentos estrangeiros voltados para as exportações;
• Colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes;
• Criar empregos e elevar a renda média dos trabalhadores;
• Aumentar o valor agregado das exportações e fortalecer o balanço de pagamentos;
• Difundir novas tecnologias e práticas mais modernas de gestão; e
• Corrigir desequilíbrios regionais, descentralizando a atividade industrial e promovendo a distribuição mais harmoniosa e equilibrada do desenvolvimento econômico dentro do território nacional.
Quais são os incentivos oferecidos pelas ZPEs?
São os seguintes os principais incentivos oferecidos para as empresas instaladas nas ZPEs (conforme a Lei 11.508/2007, com as alterações introduzidas pela Lei 11.732/2008):
• Suspensão de impostos indiretos e contribuições federais (Imposto de Importação, IPI, PIS, Cofins, PIS-Importação, Cofins-Importação e Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante);
• As empresas poderão destinar o correspondente a até 20% do valor da receita bruta resultante da venda de bens e serviços para o mercado interno. Sobre estas vendas incidirão, integralmente, todos os impostos e contribuições normais sobre a operação e mais os impostos suspensos por ocasião da importação de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem empregados nos produtos internados;
• As empresas implantadas em ZPEs localizadas nas áreas da SUDAM, da SUDENE ou da SUDECO poderão se beneficiar, cumulativamente, dos incentivos administrados por essas autarquias, dos quais o mais importante é a redução de 75% do Imposto de Renda, pelo prazo de 10 anos;
• As empresas terão “liberdade cambial” (poderão manter no exterior, permanentemente, 100% das divisas obtidas nas suas exportações);
• As importações e exportações efetuadas pelas empresas em ZPE estarão dispensadas de licença ou autorização de órgãos federais, com a exceção dos controles de ordem sanitária, de interesse da segurança nacional e de proteção do meio ambiente;
• Os tratamentos fiscal, cambial e administrativo resumidos acima estão assegurados pelo prazo de até 20 anos, que poderá ser renovado pelo mesmo período em casos de projetos de grande porte; e
• As empresas poderão se beneficiar ainda da isenção do ICMS nas importações e nas aquisições no mercado interno, conforme Convênio CONFAZ 99/1998, alterado pelo Convênio CONFAZ 119/2011 (ver questão específica sobre legislação, mais adiante).
Como se compõe a estrutura administrativa responsável pela implantação das ZPEs?
Na esfera federal, dois órgãos comandam o programa das ZPEs: O Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE) e a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). O CZPE é um colegiado composto por representantes dos Ministérios do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), da Fazenda, da Integração Nacional, do Meio Ambiente, do Planejamento e da Casa Civil. O CZPE integra a estrutura administrativa do MDIC, cujo titular também preside o Conselho.
Suas principais competências são a aprovação de projetos de criação de ZPEs e de projetos industriais a serem nelas localizados, bem como a normatização de aspectos operacionais do programa (mediante a edição de resoluções). O CZPE controla a observância dos prazos para início e conclusão das obras de infraestrutura das ZPEs. A RFB mantém escritório dentro de cada ZPE, e é responsável pela fiscalização, despacho e controle aduaneiros de bens entrados e saídos na/da área alfandegada.
A RFB aprova o Projeto de Alfandegamento (conjunto de requisitos e condições, a ser disponibilizado pela empresa administradora, que assegure a infraestrutura adequada para a execução das atividades de controle a cargo daquele órgão) e, uma vez concluídas as obras de infraestrutura (de acordo com o Projeto previamente aprovado), concede o alfandegamento, autorizando o início do funcionamento da ZPE.
As ZPEs são administradas por empresas constituídas especificamente para essa finalidade, podendo ser públicas, privadas ou mistas. A tendência mundial (e a recomendação de instituições como o Banco Mundial e a Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial - UNIDO) é de que essas empresas sejam geridas pelo setor privado, por uma questão de agilidade operacional e de continuidade de gestão. Na etapa atual de implantação das ZPEs no Brasil, temos os três tipos de empresas, mas a tendência também é de que venha a predominar a gestão privada dessas empresas.
Qual é a legislação básica das ZPEs no Brasil?
A legislação básica das ZPEs no Brasil é a Lei 11.508/2007, com as alterações introduzidas pela Lei 11.732/2008. O Decreto 6.814/2009 regulamentou a matéria. O CZPE normatiza aspectos operacionais do programa mediante a edição de resoluções, que são publicadas no Diário Oficial da União.
A Instrução Normativa RFB 952/2009 disciplinou os aspectos relacionados com a fiscalização, o despacho e o controle aduaneiros de bens nas ZPEs. As normas para o alfandegamento de recintos alfandegados (entre os quais se incluem as ZPEs) foram estabelecidas pela a Portaria RFB 2.438/2010.
Completa a legislação básica das ZPEs o Convênio CONFAZ 99/1998 (alterado recentemente pelo Convênio CONFAZ 119/2011), que autorizou os estados a isentar do ICMS (a) as saídas internas destinadas aos estabelecimentos localizados em ZPE; (b) a entrada em estabelecimento localizado em ZPE, de mercadoria ou bem importados do exterior; e (c) a prestação de serviço de transporte que tenha origem (i) em estabelecimento localizado em ZPE e como destino o local do embarque para o exterior do país; ou (ii) em local de desembarque de mercadoria importada do exterior e como destino estabelecimento localizado em ZPE.
Como se encontra o processo de implantação das ZPEs no Brasil?
Desde 1988, quando foi publicado o Decreto-Lei 2.452/1988, foram autorizadas 22 ZPEs no Brasil: 12 pelo presidente José Sarney, 4 pelo presidente Itamar Franco, 5 pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva e uma pela presidente Dilma Rousseff. Quatro delas (Imbituba/SC, Teófilo Otoni/MG, Araguaína/TO e Rio Grande/RS) já construíram as obras de infraestrutura (cerca, acessos, instalações da Receita Federal, sistema de vigilância etc.), ainda na década de 90, e precisam readequar essas instalações para poderem ser alfandegadas (espécie de “habite-se” dado pela Receita Federal, que permite o início do seu funcionamento).
Outras quatro ainda precisam ser realocadas, pois seus terrenos originais não estão mais disponíveis (foram invadidos ou destinados a outras finalidades, passados mais de 20 anos). As demais encontram-se em diferentes fases do processo de implantação, que envolve: constituição da empresa administradora, elaboração de plano diretor, projeto de alfandegmento (a ser apresentado à Receita Federal), estudos de impacto ambiental (EIA/RIMA), execução das obras de infraestrutura, promoção/atração de investidores, assistência a investidores etc.
A expectativa é de que algumas ZPEs ainda serão alfandegadas (começando a funcionar, portanto) até meados deste ano. A ZPE de Imbituba chegou a ter aprovados três projetos industriais, mas que não puderam ser implantados devido à falta de alfandegamento. Há vários projetos industriais em elaboração, alguns envolvendo investimentos na casa dos bilhões de reais.
Que lições podem ser extraídas da experiência internacional sobre as ZPEs?
Em estudo recente (“Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development”, 2008), o Banco Mundial contabilizou a existência de cerca de 2.650 zonas francas/ZPEs, instaladas em 135 países, onde oferecem mais de 68 milhões de empregos diretos e geram mais de U$ 500 bilhões de receitas cambiais líquidas (exportações menos importações).
As estatísticas internacionais sobre ZPEs variam enormemente, em razão das diferentes definições empregadas para o conceito genérico de zonas francas (há cerca de duas dezenas de definições utilizadas pelos diversos países). As estatísticas do Banco Mundial se referem àquelas zonas francas/ZPEs que (a) estão implantadas em área delimitada e cercada; (b) obedecem a uma administração centralizada; e (c) os benefícios (isenções tributárias e procedimentos aduaneiros simplificados) só estão disponíveis para as empresas instaladas dentro da zona).
Este conceito é similar ao empregado para as ZPEs brasileiras. Do total de ZPEs no mundo, cerca de 350 estão localizadas nos países desenvolvidos e 2.300, nos países em desenvolvimento. No grupo dos países desenvolvidos, o maior número de ZPEs está nos Estados Unidos, que possuem 266 “foreign trade zones” (como são chamadas as suas ZPEs). O Japão vem em segundo lugar, com 22 “foreign access zones”, que são mais direcionadas para adaptação de produtos estrangeiros para venda no mercado doméstico daquele país. Mas há unidades também no Reino Unido (7), Dinamarca (10), Austrália (10), Alemanha (8) e Espanha (4), entre outros. No bloco dos países em desenvolvimento, a Região da Ásia-Pacífico tem o maior número de ZPEs: 991 (os países que mais as utilizam são a China com 187 e o Vietnam com 186). Em seguida, vêm as Américas, com 540 (266 nos EUA); o Oriente Médio e Norte da África (com 213) e a África Subsaariana, com 114. Evidentemente, nem todas as ZPEs no mundo foram exemplos de sucesso. Algumas falharam ou tiveram desempenho pouco expressivo.
O Banco Mundial sugere que os principais fatores determinantes do sucesso de uma ZPE estão associados à escolha do local onde estão instaladas (principalmente à infraestrutura disponível) e à qualidade da sua gestão (que fica facilitada com a administração privada). Recomenda que as ZPEs sejam do tipo distrito industrial cercado; que se permita a instalação tanto de empresas industriais como comerciais; e que a gestão seja privada, e não pública. O Banco observa que a dinâmica da recente liberalização do comércio mundial põe em destaque a importância do emprego de mecanismos de promoção do investimento e das exportações, tais como as ZPEs, que podem prover um ambiente regulatório simplificado e promover vantagens competitivas.
Dadas as suas vantagens de flexibilidade e eficiência, as ZPEs constituem um importante instrumento para os países em desenvolvimento, especialmente quando integrarem uma estratégia global de desenvolvimento.
Qual a posição das instituições multilaterais sobre as ZPEs?
As seguintes instituições já divulgaram relatórios apoiando e recomendando o uso de ZPEs como instrumento de políticas de desenvolvimento: (1) Banco Mundial (que já fez recomendações especificamente para o Brasil); (2) Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial - UNIDO (que também elaborou um relatório específico sobre o Brasil); (3) Organização das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento - UNCTAD; e (4) Organização Internacional de Trabalho - ILO. Órgãos oficiais dos Estados Unidos, China, México e de muitos outros países também têm-se posicionado formalmente a favor do uso desse mecanismo.
Qual a posição dos empresários sobre as ZPEs?
No final dos anos 80, quando o programa das ZPEs foi criado, havia uma forte oposição do meio empresarial, especialmente o representado pela Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP). Isso era fácil de explicar: não tinha ocorrido ainda a abertura econômica e a indústria era muito protegida. Nessas condições, qualquer sinalização de que se pudesse alterar essa situação era imediatamente combatida. Embora as ZPEs fossem concebidas para exportar, os empresários temiam que as ZPEs passassem a vender no mercado interno, com isenção/redução de impostos, gerando uma concorrência desleal em relação às empresas localizadas fora delas.
Hoje, de um modo geral, os empresários brasileiros já se ajustaram às contingências da economia globalizada, que obriga à convivência com as importações e com a concorrência externa. Além disso, já entenderam que a parcela (até 20% da produção) que as empresas em ZPE poderão vender no mercado interno será tratada rigorosamente como uma importação normal. Vários líderes empresariais importantes já recomendaram a implantação das ZPEs no Brasil.
As manifestações em contrário são residuais e decorrem basicamente do desconhecimento das verdadeiras características do mecanismo e das salvaguardas incluídas na legislação para assegurar uma concorrência leal com as demais empresas localizadas no restante do País.
Qual a posição dos políticos sobre as ZPEs?
Durante mais de 12 anos de tramitação no Congresso Nacional, o projeto de lei 196/1996 (que deu origem à atual Lei 11.508/2007) foi ampla e democraticamente discutido e aprovado três vezes pelo Plenário do Senado Federal, e pelo Plenário e mais quatro comissões da Câmara dos Deputados (Comissões de Trabalho, de Desenvolvimento e Indústria, de Finanças e Tributação, e de Constituição e Justiça). Atualmente, há uma quase unanimidade entre os políticos quanto à importância estratégica das ZPEs para o Brasil.
Mesmo políticos que, em algum momento, se opuseram ao mecanismo passaram a divulgar suas vantagens e a recomendar às suas bases eleitorais que se candidatassem a sediar uma ZPE. O presidente Luiz Inácio Lula da Silva criou cinco ZPEs e relocalizou mais cinco das anteriormente autorizadas pelos presidentes José Sarney e Itamar Franco. A presidente Dilma Rousseff criou a ZPE de Fernandópolis/SP e, quando ministra-chefe da Casa Civil, publicou artigo em que afirma, referindo-se à ZPE de Suape/PE: "Em muitos países, esse modelo (as ZPEs) estimulou, com sucesso, a criação de polos econômicos estrategicamente localizados. Com a ZPE de Suape, vamos aumentar as exportações brasileiras e a oferta de empregos". Da mesma forma, a maioria dos governadores de Estado também se posicionou favoravelmente ao mecanismo, sendo que vários deles colocaram sua ZPE como projeto prioritário em suas políticas de governo.
As vendas das ZPEs no mercado doméstico não vão concorrer deslealmente com as empresas localizadas fora delas?
Os produtos industrializados em ZPE, quando vendidos no mercado interno, além de limitados em 20% de sua produção, estarão sujeitos ao pagamento (a) de todos os impostos e contribuições normalmente incidentes nessa operação; e (b) do Imposto de Importação e do AFRMM relativos a matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem de procedência estrangeira neles empregados, com acréscimo de juros e multa de mora (este último acréscimo sendo um evidente exagero).
Reforçando esses dispositivos acautelatórios, a nova legislação introduziu uma espécie de “cláusula de salvaguarda” (do tipo empregado pela Organização Mundial de Comércio, no contexto da concorrência entre países) que autoriza o Executivo, caso seja constatado algum impacto negativo atribuível às vendas provenientes das ZPEs, a reduzir o percentual de internação (e mesmo a suspensão dessas vendas), até que se normalize a situação (art. 3º, §§ 3º e 4º, da Lei 11.508/2007). Não há, portanto, nessas condições, como se falar em competição desleal com as empresas localizadas fora das ZPEs. As vendas no mercado interno, além de submetidas a restrição quantitativa, serão tratadas até com mais rigor do que as importações – as quais, frise-se, criam empregos no exterior e não aqui.
As ZPEs acarretam perda de receita (renúncia fiscal) e ônus para o Tesouro Nacional?
Um dos objetivos centrais das ZPEs é atrair investidores estrangeiros que, sem as condições proporcionadas por esse mecanismo, tenderiam a buscar outros destinos. Mesmo no caso de utilização das ZPEs por empresas nacionais, em seus projetos de produção para exportação, estas seguramente aumentarão a escala de seus investimentos agora que passarão a contar com esse mecanismo. Como é óbvio, nessas circunstâncias, não tem o menor sentido falar-se em perda de receita (ou em renúncia fiscal), uma vez que, sem as ZPEs, possivelmente, não haveria receita alguma. Ao analisar o projeto da nova lei das ZPEs, assim se pronunciou a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados - à qual cabe, além do exame de mérito, “apreciar proposições quanto à sua compatibilidade ou adequação com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e as normas pertinentes à receita e despesa públicas: “não há como falar de inadequação ou decréscimo de receita, pois se referem a fatos futuros ainda não orçados ou estimados nas leis financeiras vigentes ou em elaboração”.
Além disso, é importante considerar que, do ponto de vista do resultado fiscal de um programa, o relevante não é o seu impacto direto (produzido pelo programa, isoladamente), mas o seu impacto total, que inclui também o efeito indireto (produzido pelas outras atividades criadas/induzidas pelo projeto, e que são tributadas normalmente). Assim, mesmo que se admitisse a hipótese de perda de receita (direta) do programa, as suas receitas indiretas poderiam largamente ultrapassar a “perda” direta. Vale lembrar também que, além da óbvia preocupação com a geração de receita, a ação governamental comporta outros objetivos, tais como a criação de empregos e o desenvolvimento regional, que justificariam plenamente uma eventual “perda” de receita. Como se vê, não é correto tratar do impacto fiscal de um programa governamental, de uma forma descontextualizada.
Acrescente-se que todos os projetos de ZPE implantados até agora o foram com recursos dos governos estaduais/municipais e da iniciativa privada. Temos, então, um programa, que, além de promover objetivos essenciais de qualquer política econômica, não gera, em contrapartida, renúncia fiscal nem ônus para o Tesouro Nacional.
As ZPEs oferecem o risco de aumento de contrabando?
As ZPEs oferecem maior segurança no combate ao contrabando do que os mecanismos de controle existentes no restante do País. Primeiro, porque a área da ZPE é cercada e dotada de sistemas especiais de controle e vigilância; e, segundo, porque existe uma unidade da Receita Federal dentro de cada uma delas, controlando rigorosamente as entradas e saídas de pessoas e mercadorias.
Além disso, tanto a empresa administradora de ZPE (que responde solidariamente pelo pagamento dos tributos suspensos, bem como de eventuais multas e demais acréscimos legais cabíveis, no caso de constatada falta ou avaria de mercadoria sob sua guarda) como as empresas nelas instaladas serão obrigadas a implantar sistemas de controle informatizados que conectarão seus computadores aos da RFB, que, assim, poderá controlar remotamente toda a movimentação de mercadorias dentro da ZPE.
Os sistemas de controle e as sanções previstas para desvios/descumprimento de compromissos numa ZPE são, portanto, mais rigorosos do que os existentes para empresas localizadas fora delas. Não surpreende que a experiência internacional simplesmente não registre o contrabando como um problema associado ao funcionamento das ZPEs.
Os incentivos das ZPEs já não estão sendo oferecidos por mecanismos existentes, tais como o “drawback”, o “aeroporto industrial” e a “Lei do Bem”? Em outras palavras: as ZPEs ainda são necessárias?
É verdade que vários dos incentivos contemplados nas ZPEs podem ser (parcialmente) encontrados em outros mecanismos de apoio às exportações de produtos manufaturados, todos eles atendendo a situações específicas. Há, por exemplo, certa similaridade entre o tratamento tributário das empresas em ZPE e as “empresas preponderantemente exportadoras” (de que trata o art. 40 da Lei 10.865/2004), que suspendeu a cobrança do PIS e da COFINS no caso de venda de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem destinados a essas empresas (que precisavam, inicialmente, exportar o equivalente a pelo menos 80% de sua receita bruta). Posteriormente, a Lei 11.529/2007 baixou esse percentual para 70% (e 60% para alguns casos específicos).
Antes, a Lei 11.196/2005 (a chamada “Lei do Bem”, que instituiu o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP suspendeu essas contribuições para o caso de venda de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, novos, e suspendeu também o PIS-Importação e a COFINS-Importação desses mesmos produtos quando importados por aquelas empresas. O percentual para as exportações foi fixado em 70%.
A Lei 11.774/2008 autorizou o Executivo a reduzir esse percentual para 60%. Uma Instrução Normativa da RFB (948/2009) suspendeu o IPI sobre matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem adquiridos por pessoa jurídica preponderantemente exportadora, adotando os mesmos percentuais (de 70%, no geral, e de 60%, em casos selecionados) para a sua definição. Ou seja, juntando os incentivos criados pelas Leis 10.865/2004 e 11.196/2005 e pela IN-RFB 948/2009, é possível compor um “pacote” de incentivos que se aproxima bastante do regime das ZPEs. Da mesma forma, podem-se identificar semelhanças de aspectos da legislação das ZPEs com o “drawback”, com o ”ex-tarifário” e outros mecanismos existentes, cuja comparação detalhada não cabe fazer aqui.
Sobre esses mecanismos todos, no entanto, as ZPEs têm as seguintes principais vantagens:
• Os incentivos das ZPEs estão consolidados em um único texto legal (e não espalhados em vários deles) e são garantidos por até 20 anos, podendo ser prorrogados por idêntico período;
• Além de consolidada, a legislação básica das ZPEs é uma lei aprovada pelo Congresso Nacional, e essa hierarquia legal dá maior segurança jurídica e “estabilidade das regras do jogo” - que é absolutamente essencial para atrair grandes investimentos estrangeiros (o aeroporto industrial, por exemplo, é regulado por uma instrução normativa da Receita Federal, e seu credenciamento é concedido “a título precário”);
• As empresas em ZPE estão dispensadas de licença/autorização de órgãos federais, com exceção dos controles de ordem sanitária, de interesse da segurança nacional e de proteção do meio ambiente, vedadas quaisquer outras restrições que não as impostas pela Lei 11.508/2007 (esta vantagem ficou evidente com a recente suspensão de licenças automáticas para um grande número de produtos importados, que não se aplicaria às ZPEs);
• A legislação das ZPEs permite que as empresas nelas instaladas possam manter, permanentemente, até 100% das divisas obtidas pelas suas exportações em instituições financeiras no exterior. Com isso, essas empresas estarão fora do “risco cambial” brasileiro. Desde março de 2008, essa faculdade estará disponível para qualquer empresa nacional, mas isso foi introduzido por resolução do Banco Central (Res. 3.548/2008), que poderá ser alterada a qualquer momento, dependendo da evolução da situação cambial do País. Nas ZPEs, este incentivo está assegurado em lei e é válido por até 20 anos; e
• As ZPEs contam ainda com o Convênio CONFAZ 099/1998 (alterado recentemente pelo Convênio CONFAZ 119/2011), que autoriza os Estados a conceder isenção do ICMS sobre operações envolvendo estabelecimentos nelas localizados, afastando qualquer questionamento quanto à constitucionalidade dos incentivos concedidos. Para se ter uma ideia da relevância desse convênio, recentemente o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucionais vários decretos de governos estaduais que concediam incentivos sem respaldo do CONFAZ. Esse risco simplesmente não existe para as empresas em ZPE. Em resumo, todos os outros mecanismos são úteis em determinadas circunstâncias, têm seu papel e precisam ser preservados, mas não substituem, conjunta ou isoladamente, as ZPEs. Estas não foram criadas para substituir os mecanismos existentes, mas para complementá-los, ampliando o leque de opções a serem disponibilizadas para os setores produtivos.
A experiência internacional mostra que políticas industriais inteligentes contemplam vários tipos de mecanismos indutores, que dêem às empresas a faculdade de escolher qual deles atende mais adequadamente a suas necessidades específicas. Por último, não se deve perder de vista que o papel fundamental das ZPEs, do ponto de vista da estratégia de desenvolvimento, é oferecer - tanto para os investidores internacionais como para os empresários nacionais – as mesmas condições disponibilizadas por outros países que concorrem acirradamente conosco na atração do investimento estrangeiro.
As ZPEs não estão anacrônicas? Nas atuais condições da economia mundial, elas ainda conservam alguma utilidade?
Na verdade, o conceito de zona franca/ZPE tem mais de dois mil anos, uma vez que fenícios, gregos e romanos já utilizavam os portos francos para a facilitação do comércio. Nos anos 60, as zonas francas, até então basicamente comerciais, passaram a incorporar incentivos para atividades de industrialização, nascendo aí o conceito moderno de zona franca industrial/ZPE. O novo mecanismo rapidamente se espalhou pelo mundo, especialmente a partir da década de 70.
Mas o crescimento das ZPEs tem sido mais expressivo exatamente nos últimos 20/30 anos, especialmente nos Estados Unidos, na China e na Índia. Além do vigoroso crescimento recente, o mecanismo se diversificou, incorporando, além das atividades industriais, também a prestação de serviços de todo tipo, inclusive o turismo. A China, por exemplo, utiliza seis tipos distintos de ZPEs: “cidades costeiras abertas”, “zonas de livre comércio”, “zonas de desenvolvimento econômico e tecnológico”, “zonas de desenvolvimento de alta tecnologia”, “áreas de cooperação econômica de fronteira” e “zonas de processamento de exportação”, propriamente ditas.
Portanto, longe de anacrônico, trata-se de um mecanismo moderno, em constante aperfeiçoamento e diversificação, e cada vez mais utilizado pelos países que entenderam corretamente a lógica da produção e do comércio internacional e se equiparam para tirar proveito das oportunidades que eles oferecem.
As ZPEs são compatíveis com a política industrial e de comércio exterior do Governo?
O fato de as ZPEs serem utilizadas por quase todos os países do mundo, independentemente de seu nível de desenvolvimento e de seu regime econômico, por si só já constitui uma evidência suficiente de que elas são compatíveis com qualquer política industrial e de comércio exterior - e até com a ausência de uma tal política. Mas, por sua relevância em termos de estratégia de desenvolvimento, esta relação precisa ser examinada com um pouco mais de detalhe. A partir dos anos 70, as políticas industriais baseadas no protecionismo exacerbado contra a concorrência estrangeira (substituição de importações) cederam lugar a processos de abertura/liberalização, com a finalidade principal de introduzir mais competição e eficiência nos sistemas industriais que foram montados à sombra do aparato protecionista. Sempre atrasado, o Brasil só fez isso no começo dos anos 90.
De uma maneira geral, os processos de liberalização seguiram estratégias que se distinguiram principalmente pela abrangência territorial (todo o território nacional ou somente áreas delimitadas) e setorial (toda a economia ou só alguns setores selecionados) e pelo ritmo da redução das barreiras protecionistas (imediatamente ou segundo um processo de diminuição gradual). Todas essas opções tiveram vantagens e desvantagens. Os países asiáticos foram os primeiros a perceber, ainda no início dos anos 70, que poderiam, através das ZPEs, garantir as vantagens de uma liberalização comercial imediata, localizada e controlada (necessária para atrair investimentos), sem incorrer nas desvantagens de se lançarem a uma liberalização precipitada e generalizada, alcançando todos os produtos e setores econômicos - que poderia desestruturar sua indústria.
Com as ZPEs, aqueles países puderam criar as condições para atrair investimentos que demandavam a liberdade imediata e completa para importar insumos e bens de capital (para a produção de produtos a serem exportados), sem comprometer a necessária proteção à indústria nacional, que precisava de tempo e uma estratégia de exposição cautelosa e gradual à concorrência estrangeira. É nesse sentido que as ZPEs podem ser consideradas uma mecanismo não apenas compatível mas também complementar (e necessário) para conciliar a criação de condições para o reforço imediato do setor industrial exportador com o tempo necessário para preparar a indústria nacional para uma exposição responsável à concorrência externa – se a isso se propuser a política industrial e de comércio exterior.
Qual a diferença entre as ZPEs e a Zona Franca de Manaus?
Resumidamente, as ZPEs e a Zona Franca de Manaus (ZFM) têm em comum o fato de as empresas nelas instaladas serem necessariamente industriais e poderem realizar importações com benefícios fiscais. Há, no entanto, duas diferenças básicas entre os dois modelos, e ambas têm a ver com as condições de acesso ao mercado doméstico.
Em primeiro lugar, as empresas localizadas nas ZPEs têm acesso restrito ao mercado interno (só podem vender até 20% de sua produção), enquanto que as instaladas na ZFM não enfrentam restrições para vender nesse mercado (podem vender a totalidade de sua produção, ou seja, não são obrigadas a exportar).
A segunda diferença se refere ao tratamento tributário dessas vendas (no mercado interno): no caso das ZPEs, são cobrados, integralmente, os impostos e contribuições incidentes na operação, e mais o imposto de importação e o AFRMM suspensos por ocasião da importação de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem utilizados nos produtos internados; incide também, integralmente, o ICMS. No caso da ZFM, há isenção do IPI, redução de cerca de até 88% do imposto de importação incidente sobre o conteúdo importado e mais restituição parcial (de 55% a 100%, dependendo do produto) do ICMS, pelo governo do Amazonas. Como contrapartida desse acesso privilegiado ao mercado interno, as empresas instaladas na ZFM são obrigadas a cumprir o Processo Produtivo Básico (PPB), que consiste em um conjunto de etapas do processo de produção a ser efetuado na área, que termina por representar uma “camisa de força” para as decisões empresariais, encarecendo custos de produção e limitando os produtos/sectores passíveis de serem autorizados a se instalar na ZFM. As empresas instaladas nas ZPEs não são obrigadas a cumprir PPB.
Devido ao direcionamento para o mercado interno, a literatura internacional não costuma incluir a ZFM na categoria de zonas francas/ZPEs (os próprios dirigentes da ZFM a ela se referem como Polo Industrial de Manaus-PIM). A ZFM tem toda uma justificativa geopolítica, econômica e de integração nacional, que torna legítimos e necessários os seus incentivos. Mas ela não constitui uma ZPE. As empresas localizadas na ZFM (por estarem na Amazônia) e nas ZPEs instaladas nas áreas da SUDAM, da SUDENE ou da SUDECO, desde que considerados prioritários para o desenvolvimento regional, terão direito também à redução de 75% do Imposto de Renda, por 10 anos. As ZPEs localizadas fora dessas regiões não terão direito ao benefício.
Quais são as principais desvantagens das ZPEs?
A rigor, as ZPEs não apresentam desvantagens. A imagem destorcida que o programa ainda conserva em algumas áreas resulta, fundamentalmente, da má compreensão de seu potencial desenvolvimentista e de suas características operacionais, bem como do empenho do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso em impedir o seu funcionamento - o que levou à desmobilização e paralisação da implantação das ZPEs nos Estados. Na verdade, o governo FHC tentou extinguir as autorizações de criação de ZPEs dadas pelos presidentes Sarney e Itamar, só não conseguindo o seu intento em razão da reação desencadeada pelos apoiadores do programa. O grosso da experiência internacional e da literatura sobre estratégias de desenvolvimento considera as ZPEs um mecanismo poderoso para promover atividades voltadas para a exportação de produtos com maior valor agregado, especialmente para países em estágio médio de desenvolvimento (como o Brasil).
A razão dos melhores resultados apresentados nesses países é que as ZPEs pouco podem fazer (como, aliás, qualquer outro instrumento de política econômica) em países muito pobres, sem infraestrutura logística, sem recursos naturais ou mão-de-obra qualificada, e instáveis politicamente. Há o argumento de que, no outro extremo, em países altamente desenvolvidos, bem dotados desses fatores, elas seriam desnecessárias, uma vez que as condições que elas propiciam já estão naturalmente presentes nesses países.
Como explicar, então, o amplo e crescente uso das ZPEs em países desenvolvidos como os Estados Unidos? A resposta é que mesmo nesses países existem funções que elas podem preencher adequadamente, especialmente na provisão de infraestruturas logísticas, isenções tributárias e desburocratizações operacionais que fazem a diferença no ambiente extremamente competitivo das atuais relações econômicas internacionais. Nos EUA, por exemplo, a função primordial das “Foreign Trade Zones” (como são chamadas as suas ZPEs), é reforçar a posição competitiva das empresas americanas relativamente aos seus competidores estrangeiros, através do deferimento (o imposto só é cobrado quando a mercadoria entra no território aduaneiro americano), da redução (a empresa pode escolher pagar o menor entre as alíquotas incidentes sobre os insumos importados e a cobrada sobre o produto final a ser internado) e a eliminação (quando da exportação) do imposto de importação dos produtos admitidos nas FTZs. O imposto é também eliminado nas sobras, perdas, consumo e destruição de produtos na área.
As legislações trabalhista e previdenciária nas ZPEs são mais flexíveis do que as aplicáveis às demais empresas?
As legislações trabalhista e previdenciária aplicáveis nas ZPEs são exatamente as mesmas vigentes fora delas.
Como fica a incidência do ICMS sobre as transações realizadas pelas empresas em ZPE?
A legislação básica das ZPEs (Lei 11.508/2007, alterada pela Lei 11.732/2008) é uma lei ordinária federal, que não pode criar incentivos associados a impostos incluídos na área de competência de outros entes federativos. Em princípio, portanto, o ICMS (que é um imposto estadual) deveria incidir sobre importações realizadas por empresas localizadas em ZPE e sobre as saídas de mercadorias (inclusive sobre os serviços de transporte), destinadas a essas empresas. Legalmente, isenções de ICMS só podem ser estabelecidas quando autorizadas por Convênio no âmbito do CONFAZ.
Isso foi feito pelo Convênio CONFAZ 99/1998 (alterado pelo Convênio CONFAZ 119/2011), que autorizou 17 Estados a isentar do ICMS (a) "as saídas internas destinadas a estabelecimento localizado em ZPE”; (b) "a importação de mercadoria ou bem, por estabelecimento localizado em ZPE"; e (c) "a prestação de serviço de transporte que tenha origem (i) em estabelecimento localizado em ZPE e como destino o local de embarque para o exterior; ou (ii) em local de desembarque de mercadoria importada do exterior e como destino estabelecimento localizado em ZPE".
Os convênios CONFAZ não são, entretanto, auto-aplicáveis. Para que as empresas localizadas em ZPE possam se beneficiar dos incentivos acima mencionados, é necessário que cada Estado autorizado pelo Convênio CONFAZ 119/2011 incorpore seus dispositivos à sua legislação de ICMS. Vários desses Estados já tomaram essa providência.