FAQs

ZPEs são distritos industriais incentivados, onde as empresas neles localizadas operam com suspensão de tributos, liberdade cambial (podem manter em instituições financeiras no exterior, permanentemente, as divisas obtidas com suas exportações) e tratamento administrativo simplificado – com a condição de destinar pelo menos 80% da receita bruta resultante da venda de bens e serviços para o mercado externo. A parcela vendida no mercado interno paga os tributos normalmente cobrados sobre as importações. As condições de venda no mercado interno estão sendo alteradas por projeto de lei em fase final de tramitação no Congresso Nacional (ver resposta à questão 10).

As ZPEs (e mecanismos similares) são o instrumento mais utilizado no mundo para promover, simultaneamente, os seguintes objetivos, que fazem parte de qualquer estratégia consistente de desenvolvimento:

  • Atrair investimentos estrangeiros voltados predominantemente para as exportações;
  • Colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes;
  • Criar empregos;
  • Aumentar o valor agregado das exportações e fortalecer o balanço de pagamentos;
  • Difundir novas tecnologias e práticas mais modernas de gestão; e
  • Promover o desenvolvimento regional.

As empresas em ZPE gozam dos seguintes incentivos fiscais, cambiais e administrativos concedidos pelo Governo Federal (conforme a Lei 11.508/2007, com as alterações introduzidas pelas Leis 11.732/2008 e 12.767/2012):

  • Suspensão de impostos e contribuições (Imposto de Importação, IPI, PIS, Cofins, PIS-Importação, Cofins-Importação e Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM) nas aquisições no mercado interno e nas importações de insumos e bens de capital. Na importação de bens de capital, o incentivo se aplica a bens novos e também usados, estes últimos quando se tratar de conjunto industrial e que seja elemento constitutivo da integralização do capital social da empresa;
  • As empresas podem destinar o correspondente a até 20% do valor da receita bruta total resultante da venda de bens e serviços, para o mercado interno. Evidentemente, sobre essas vendas incidem, integralmente, todos os impostos e contribuições sobre a operação e mais aqueles suspensos quando da importação de insumos. As condições de venda no mercado interno estão sendo alteradas por projeto de lei em fase final de tramitação no Congresso Nacional (ver resposta à questão 10);
  • As empresas implantadas em ZPE localizada nas áreas da SUDAM, da SUDENE ou da SUDECO têm direito a diversos incentivos administrados por essas autarquias, sendo o mais importante a redução de 75% do Imposto de Renda (IR-PJ) pelo prazo de 10 anos;
  • As empresas gozam de “liberdade cambial”, no sentido de que podem manter no exterior, permanentemente, 100% das divisas obtidas nas suas exportações. Fora das ZPEs, essa faculdade não é garantida em lei, mas em resolução do Conselho Monetário Nacional, que pode ser facilmente modificada;
  • Nas suas importações e exportações, as empresas estão dispensadas de licenças ou autorizações de órgãos federais que não sejam associadas aos controles de ordem sanitária, de interesse da segurança nacional ou de proteção ao meio-ambiente;
  • Os tratamentos fiscal, cambial e administrativo resumidos acima são assegurados pelo prazo de até 20 anos, podendo ser prorrogados por igual período, no caso de investimentos de grande vulto, que exijam longos prazos de amortização; e
  • Além disso, as empresas em ZPE também têm acesso aos seguintes benefícios disponíveis para quaisquer outras, independentemente de onde estejam localizadas: redução a zero do IR sobre remessas para promoção comercial no exterior; preferência nas compras governamentais de bens e serviços de informática e automação; isenção e manutenção de crédito de IPI e depreciação acelerada para equipamentos, máquinas, aparelhos e instrumentos novos; e vários benefícios (depreciação integral, redução de IR sobre remessas para registro de marcas etc.) para as empresas que atuarem em pesquisa e desenvolvimento e inovação tecnológica.

Algumas dessas regras estão sendo aperfeiçoadas pelo Projeto de Lei 5.957/2013 (originariamente, PLS 764/2011), que está tramitando no Congresso Nacional. Este projeto de lei já foi aprovado por duas comissões e pelo plenário do Senado e por quatro comissões da Câmara. Atualmente, o projeto se encontra pautado no plenário da Câmara, em regime de urgência, devendo sua aprovação ocorrer no começo deste ano. A expectativa é de que tais aperfeiçoamentos sejam incorporados à legislação básica de ZPEs ainda no primeiro semestre de 2018.

Na esfera dos Governos Estaduais, as empresas em ZPE podem se beneficiar ainda da isenção do ICMS nas importações e nas compras do mercado interno. O Convênio ICMS 99/1998 do CONFAZ (alterado pelos Convênios ICMS 119/2011 e 97/2012) autoriza os Estados a isentar do ICMS (a) as saídas internas destinadas aos estabelecimentos localizados em ZPE; (b) a entrada de mercadorias ou bens importados do exterior; e (c) a prestação do serviço de transporte de mercadorias ou bens entre as ZPEs e os locais de embarque/desembarque, conforme o caso.

No que se refere às transações interestaduais envolvendo bens de capital, o referido Convênio autoriza os Estados de destino a isentar a cobrança do diferencial de alíquota, incidente nessas transações. Vários Estados já incorporaram este dispositivo ao seu respectivo Regulamento de ICMS.

No caso dos Municípios, a tendência é no sentido da isenção do IPTU para as empresas instaladas em ZPE neles localizadas, por um determinado período de tempo.

Das 26 ZPEs autorizadas (que têm decreto de criação em vigor), apenas duas chegaram à fase de alfandegamento pela Receita Federal (espécie de “habite-se” para permitir o início do seu funcionamento): as de Pecém (CE) e de Senador Guiomard (AC). Porém, somente a primeira encontra-se em funcionamento, no sentido de estar alfandegada e ter empresa operando com os incentivos do regime. As duas ZPEs contam com projetos industriais aprovados, mas só a de Pecém tem empresas em operação. A ZPE de Parnaíba (PI) também tem dois projetos aprovados, mas ainda não foi alfandegada (e, por isso, suas empresas não se beneficiam dos incentivos).

Na década de 90, quatro ZPEs – as de Imbituba (SC), Teófilo Otoni (MG), Araguaína (TO) e Rio Grande (RS) –  chegaram a concluir as obras de infraestrutura (cerca, acesso, instalações para controle aduaneiro, sistema de vigilância etc.), mas o governo da época não permitiu que a Receita Federal concluísse o processo de alfandegamento.

Sem entrar em detalhes, é possível indicar os seguintes principais motivos:

  • A má qualidade da legislação de regência, que não favoreceu a estruturação de um mecanismo competitivo, mesmo com as mudanças introduzidas pela Lei 11.508/2007;
  • A tradição protecionista e refratária à concorrência do nosso empresariado industrial, que preferiu ver nas ZPEs a possibilidade de uma concorrência adicional no mercado interno, em vez de um mecanismo concebido para aumentar a sua competitividade no mercado externo;
  • A visão fiscalista de parte da área fazendária, que tende a identificar perda de receita mesmo no caso de investimentos novos, que, por ainda não existirem, não geram receitas a serem perdidas; e
  • A insegurança provocada pela ambiguidade do Governo Federal, cuja posição em relação ao programa, ao longo do tempo, nunca foi de claro comprometimento, mas tem variado de mal-disfarçada política de mantê-lo “desidratado”, passando por um apoio encabulado, até à tentativa de extingui-lo definitivamente (governos Collor e FHC).

O programa das ZPEs é supervisionado pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE), que é um colegiado composto por representantes dos Ministérios da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC); da Fazenda; do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; da Integração Nacional; do Meio Ambiente; e da Casa Civil da Presidência da República. O titular do MDIC preside o Conselho.

O CZPE integra a estrutura administrativa do MDIC e a ele cabe aprovar a criação de ZPEs, autorizar a instalação de empresas interessadas em se implantar nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao funcionamento do programa. A criação de ZPEs é feita por decreto do Presidente da República, a partir de proposta encaminhada por Estado e/ou Município. O CZPE dispõe de uma Secretaria Executiva, que lhe presta apoio técnico e administrativo.

A legislação básica das ZPEs no Brasil é a Lei 11.508/2007, que foi regulamentada pelos Decretos 6.634/2008 e 6.814/2009. Os procedimentos administrativos são disciplinados por Instruções Normativas, Portarias e Atos Declaratórios Executivos da Receita Federal e por Resoluções do CZPE.

Integram também o marco regulatório do programa os Convênios CONFAZ (relativamente ao ICMS e que precisam ser incorporados aos Regulamentos desse imposto pelos respectivos Governos Estaduais) e as Resoluções do CONAMA (sobre licenciamento ambiental) e do Conselho Nacional de Imigração (sobre concessão de visto permanente para executivos e trabalhadores estrangeiros nas ZPEs).

Aplicam-se ainda às ZPEs as normas específicas baixadas por Decisões do MERCOSUL. (Ver esses dispositivos legais na Seção LEGISLAÇÃO, deste site).

Por iniciativa da ABRAZPE, o PL 5.957/2013 foi apresentado no Senado Federal no final de 2011 (quando recebeu o número 746/2011), tendo sido aprovado por duas comissões e pelo plenário daquela Casa. Encaminhado à Câmara dos Deputados (onde recebeu a numeração atual), o PL foi aprovado por quatro comissões e se encontra pautado para votação no plenário, em regime de urgência.

Depois de aprovado na Câmara (que se espera acontecer no primeiro trimestre de 2018) e antes de ser encaminhado à sanção presidencial, o projeto deverá voltar ao Senado, que precisa apreciar as emendas que foram incorporadas ao texto aprovado naquela Casa (ver as mudanças que estão sendo propostas na resposta à questão10). A expectativa, no entanto, é de que essa volta ao Senado seja muito curta, uma vez que não haverá mais uma rediscussão do projeto (que já foi aprovado naquela Casa), mas tão somente os aperfeiçoamentos introduzidas na Câmara.

É essencial entender que o programa das ZPEs só se justifica na medida em que formos capazes de torná-lo competitivo em relação aos modelos existentes em outros países. Caso contrário, as empresas estrangeiras preferirão ir para outros ambientes mais amigáveis, e as empresas brasileiras que precisarem das condições oferecidas pelas ZPEs para desenvolver suas operações no exterior, farão a mesma coisa, como mostra a migração para a China e para o Paraguai, que está atraindo nossas empresas com o seu programa de “maquila”.

Portanto, a razão fundamental para as mudanças que estão sendo introduzidas pelo PL 5.957/2013 é tornar o modelo mais atrativo e permitir que mais empresas possam se utilizar de seus incentivos. Um mecanismo que só conseguiu viabilizar uma ZPE em três décadas não constitui exatamente um instrumento relevante para promover o desenvolvimento e justificar as expectativas com que foi criado.

Os governos estaduais e a iniciativa privada não vão realizar os pesados investimentos requeridos na infraestrutura de uma ZPE, sem a perspectiva de encontrar empresas interessadas em nela se instalar. Por isso, todas elas estão “com o freio de mão puxado”, na expectativa de que a nova legislação torne o modelo mais atraente. Nesse meio tempo, é perda de tempo tentarmos promover o regime, que, nas condições atuais, só resiste a uma análise séria de viabilidade, em casos muito específicos.

As mudanças a seguir constam do projeto (com emendas) a ser submetido à votação no plenário da Câmara, e que foi sendo construído ao longo de seis anos de discussão e negociação nas duas Casas do Congresso Nacional. As principais mudanças são:

  • A flexibilização das condições de venda de bens e serviços no mercado interno (a legislação atual fixa em até 20% a parcela da receita bruta que poderá ser vendida nesse mercado). Sobre essas vendas incidem os tributos normais, mais aqueles suspensos quando da importação de insumos, e também uma multa aplicada sobre o valor dos tributos suspensos (a respeito dessa multa, ver a respostas às questões 14 e 15);
  • A inclusão dos serviços exportáveis (“cross border trade”) e não apenas aqueles de apoio às empresas industriais instaladas nas ZPEs (que já estão contemplados na lei atual), entre as atividades beneficiadas pelo regime (ver mais sobre a inclusão de serviços nas respostas às questões 21 e 22);
  • A possibilidade de implantação de atividades/setores cujas vendas no mercado interno já são equiparadas à exportação;
  • A ampliação do escopo do programa para abranger outras desonerações tributárias (como a Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta, que corresponde à contribuição patronal das empresas); e
  • Abranger também outros itens (como partes e peças) já contemplados por regimes similares de estímulo à exportação de produtos manufaturados (como o drawback e o RECOF) e ao investimento.

Com as três primeiras medidas, estamos aumentando o número de “potenciais interessados” (clientela) em se instalar nas ZPEs (estima-se que, com as regras atuais, não chegam a uma centena as empresas que atendem a esses requisitos) e, com as duas últimas, estamos simplesmente possibilitando que as empresas em ZPE possam realizar operações que já são permitidas fora das ZPEs, e que são equiparadas à exportação.

A legislação atual já permite que empresas em ZPE possam se beneficiar de incentivos disponibilizados para as empresas em geral (alguns deles não relacionados com as exportações), tais como: redução a zero do IR sobre remessas para promoção comercial no exterior; preferência nas compras governamentais de bens e serviços de informática; depreciação acelerada para máquinas e equipamentos; e vários benefícios para as empresas que atuarem em pesquisa e desenvolvimento e inovação tecnológica (ver resposta à questão 3).  Não se trata de uma novidade, portanto.

O projeto apresentado no Senado em 2011 já propunha a elevação de 20% para 40% da parcela que poderia ser vendida no mercado interno, pagando todos os tributos devidos, mas sem a cobrança da multa mencionada na questão anterior. Esta alteração foi mantida em todas as comissões do Senado e da Câmara por onde o projeto tramitou até agora, apesar da objeção da CNI, com o apoio da Secretaria Executiva do CZPE. A CNI até aceitava a extinção do “compromisso exportador” (ou seja, a empresa poderia vender até 100% de sua produção no mercado interno), porém combinado com cobrança da referida multa, que incide à razão de 0,33% ao dia, independentemente de que parcela da produção for vendida no mercado doméstico.

Na tentativa de promover uma solução de consenso, emenda a ser apresentada no plenário da Câmara elimina o “compromisso de exportação” e estabelece que a multa de mora só se aplicará sobre o que exceder a parcela de 40% da receita bruta decorrente da venda de bens e serviços no mercado interno. Essa construção concilia as visões que estão na base das divergências que têm retardado a tramitação do PL 5.957/2013.

Primeiramente, cabe assinalar que as mudanças propostas no PL 5.957/2013 foram definidas e amadurecidas em um longo processo de discussão entre as empresas administradoras das ZPEs e especialistas na matéria. Nesse processo, foram seguidas, estritamente, as seguintes premissas:

  • As vendas no mercado interno não criam concorrência desleal com as empresas localizadas fora das ZPEs, uma vez que sobre tais vendas incidem todos os tributos normalmente cobrados nas importações – contingência a que aquelas empresas já estão habituadas desde a abertura comercial do início dos anos 90. Além da cobrança (isonômica) desses tributos, as empresas instaladas fora das ZPEs ainda são protegidas, adicionalmente, pela multa de mora (no que exceder a parcela de 40%) e por uma “cláusula de salvaguarda” (ver, sobre este ponto, a resposta à questão 15);
  • São compatíveis com as normas internacionais, especialmente as da Organização Mundial de Comércio (ver, sobre este ponto, a resposta à questão 16);
  • Não dependem de recursos do Tesouro Nacional, na medida em que os investimentos serão realizados pela iniciativa privada e, minoritariamente, pelos governos estaduais; e
  • Não acarretam perda de arrecadação, dado que (a) os incentivos somente estarão disponíveis para investimentos novos, que não existiam ainda e, portanto, não geravam receitas nem tributos (logo, não existem receitas tributárias a serem perdidas); (b) as exportações já gozam de imunidade constitucional, ou seja, não estão sujeitas à cobrança de tributos indiretos; e (c) as vendas internas pagarão todos os tributos incidentes na operação.

O conceito usual de zona franca (categoria genérica de que as ZPEs fazem parte) é  do tipo delimitado e segregado, conforme a definição proposta pela Convenção Internacional para a  Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros (Convenção de Kyoto): zona franca é uma “parte do território do país onde os bens nela introduzidos são geralmente considerados, no que diz respeito aos direitos de importação e aos tributos, como estando fora do território aduaneiro, e não são sujeitos ao controle usual da Alfândega”. Esses e outros benefícios normalmente concedidos nas zonas francas só estão disponíveis, portanto, para empresas instaladas no interior dessas áreas delimitadas.

Alguns países, no entanto, concedem o status de zona franca para empresas independentemente de sua localização (“single factory free zone”), ou seja, elas não precisam se instalar em uma zona franca para ter acesso aos seus incentivos. Este é o caso das Ilhas Maurício e do México (“maquiladoras”). Os Estados Unidos utilizam as duas modalidades:  a “general purpose foreign-trade zone” (do tipo delimitado) e, em casos especiais, a “subzone” (em que é atribuído o status de FTZ a empresas isoladas).

Evidentemente, o mais conveniente para as empresas seria garantir o acesso aos incentivos do regime sem precisar se localizar em uma das ZPEs existentes. Há, no entanto, dois problemas para a aplicação desse modelo no Brasil, que não cabem aprofundar aqui: (a) a dificuldade do controle aduaneiro, em virtude da dispersão dos beneficiários em um país de extensão continental (apesar da tendência de ampliação do uso do controle informatizado); e (b) o comprometimento da função das ZPEs como instrumento de desenvolvimento regional (que teve grande peso na decisão de sua adoção no País), e o consequente agravamento da concentração da base industrial nas regiões mais desenvolvidas.

Assim, no atual estágio de implantação das ZPEs no Brasil, parece correto o emprego do modelo segregado, combinado com a política de distribuir a localização das ZPEs no contexto de uma estratégia de desconcentração da base industrial do País, que é muito desequilibrada. O cuidado que precisa haver é o de se evitar o extremo de instalar ZPEs em lugares com infraestrutura logística precária, que elevaria exageradamente o custo do projeto e reduziria a sua eficácia.

Como sugere a literatura especializada, há um claro “trade off” entre os objetivos de se utilizar as ZPEs como instrumento para aumentar a eficiência do setor exportador (que recomenda a localização em áreas mais desenvolvidas, normalmente melhor dotadas de infraestrutura econômica) e o de promoção do desenvolvimento regional (que indicaria a instalação em regiões carentes, justamente onde o impulso alavancador de uma ZPE seria mais necessário). O fracasso de algumas zonas francas em outros países tem sido explicado principalmente pelas más escolhas locacionais.

Concorrência poderá haver – o que é certamente desejável -, mas não será desleal. Independentemente de que parcela da produção será vendida no mercado interno, sobre ela incidirão, integralmente, todos os tributos normais na operação, mais aqueles que forem suspensos quando da importação de insumos – como fazem os demais países que utilizam ZPEs ou mecanismos similares. Ou seja, até aí, essas vendas estão sendo tratadas exatamente como as compras no exterior.

Contudo, além dos tributos normais, a legislação atual prevê, adicionalmente, a cobrança de uma multa diária de 0,33% (com o limite de 20%), sobre o valor do Imposto de Importação e do AFRMM suspensos na importação de insumos, multa esta que não existe no caso das importações normais. Com isso, as vendas das empresas em ZPE (que geram emprego aqui) no mercado interno são tratadas com mais rigor do que as importações (que geram emprego lá fora). (Ver mais sobre esta multa na resposta à questão a seguir).

O PL 5.957/2013 propõe a extinção dessa multa, pelos seguintes motivos:

  • Multa é um tipo de penalidade, que se aplica quando é praticada alguma ação ilícita ou não prevista em lei. Porém, quando uma empresa em ZPE efetua uma venda no mercado interno, desde que no limite autorizado pela lei, ela não está praticando nenhum ato ilícito. Não cabe, portanto, a aplicação de uma penalidade. Essa multa existe no caso do drawback, que também permite a suspensão de tributos sobre insumos importados, mas exige que toda a produção em que esses insumos forem utilizados, seja obrigatoriamente exportada. Então, se a empresa vender alguma parte dessa produção no mercado interno, ela estará cometendo uma infração – e a multa se justifica. A aplicação dessa multa no caso da ZPE configura uma verdadeira “jabuticaba”.
  • No regime aduaneiro mais parecido com a ZPE que é o RECOF (que também suspende a cobrança de tributos sobre insumos importados), a multa só é aplicada quando o recolhimento é feito depois de transcorrido o prazo de 10 dias da venda interna. E não se conhecem objeções a esse tratamento.
  • No caso das ZPEs, essa multa funciona como uma “proteção adicional” para a indústria localizada fora da ZPE contra as empresas da ZPE, ou seja, ela superprotege a indústria nacional não contra as importações (como é usual, no mundo inteiro), mas contra a própria indústria nacional (instalada na ZPE). Trata-se, certamente, de uma criativa “contribuição” à literatura sobre a matéria.
  • A rigor, a indústria nacional nem precisava desse exagero protecionista em relação às empresas em ZPE, pois a legislação já contém uma espécie de “cláusula de salvaguarda”, que atribui ao CZPE a competência para monitorar as vendas das ZPEs no mercado interno e, se algum “efeito adverso” for constatado, ele poderá suspender tais vendas, mais ou menos como no caso de um país ser prejudicado pelas exportações de outro país, estimuladas por subsídios. Ou seja, temos uma segunda jabuticaba.

Trata-se, em resumo, de uma multa que é questionável quanto à sua legalidade, carente de lógica e destituída de justificativa econômica. Apesar disso, com vistas a se chegar a uma solução de compromisso com as áreas que defendem a aplicação da multa, o PL 5.957/2013 está admitindo a manutenção dessa penalidade sobre o que exceder determinado percentual de vendas no mercado interno (ver a resposta à questão 11).

A Organização Mundial do Comércio (OMC) se propõe a regular as relações comerciais entre os países-membros e a proporcionar um mecanismo de solução pacífica de controvérsias, tendo por base os acordos firmados no âmbito da Organização. Um desses acordos, de especial interesse para as ZPEs, é o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC). O acordo não faz referência às zonas francas ou mecanismos similares, mas veda alguns instrumentos frequentemente utilizados para promover exportações a partir dessas zonas.

O ASMC proíbe a concessão de subsídios às exportações, quando vinculada ao “desempenho exportador” ou ao “uso preferencial de produtos nacionais em detrimento de produtos estrangeiros” (conteúdo nacional). Quando comprovada esta irregularidade, o país infrator fica sujeito à aplicação de “medidas compensatórias”, para contrabalançar o subsídio. A questão relevante, portanto, é verificar se uma particular legislação de zona franca utiliza algum incentivo que possa ser caracterizado como subsídio, nos termos definidos pelo ASMC.

O ASCM só se ocupa com o subsídio que (a) se enquadre na definição por ele adotada (“contribuição financeira concedida pelo governo ou um órgão público, que confira um benefício”); e, além disso, (b) seja condicionado ao desempenho exportador ou ao uso de conteúdo nacional. Um país pode até estimular suas exportações com incentivos caracterizados como subsídios no ASMC, mas se não os condicionar àquelas vinculações, a Organização não se importa.

Há uma praxe internacional segundo a qual não se exportam tributos indiretos. Assim, o país de origem pode retirar o conteúdo de impostos indiretos do preço de seus produtos exportados, para torná-los mais competitivos, e o país de destino tem o direito de recolocar os impostos indiretos que considere adequados (afinal, serão seus nacionais que arcarão com o ônus desses tributos).

A legislação brasileira de ZPEs contempla somente incentivos fiscais associados a tributos indiretos, que não são considerados subsídios pelo ASMC. O Acordo só considera subsídio quando o incentivo envolve a isenção do imposto de renda (rendimento do capital) ou uma contribuição sobre a folha de salários (rendimento do trabalho). Como a nossa legislação não contempla tais incentivos, não estamos infringindo nenhuma norma da OMC.

Em um único ponto a legislação brasileira poderia conflitar com uma regra do ASCM, que é a desoneração (de tributos indiretos) de bens de capital, que vem desde o Decreto-Lei no 2.452/1988, e é mantida no PL 5.957/2013. Como, porém, este projeto elimina o “compromisso exportador”, a nossa legislação de ZPEs passa a ser inteiramente compatível com as regras da Organização. Poderíamos até incluir o imposto de renda e a contribuição sobre folha de salários entre os incentivos das ZPEs (dado que estamos extinguindo o compromisso exportador), como fazem outros países.

Conforme visto na resposta à questão 12, as ZPEs não acarretam perda de arrecadação, dado que (a) os incentivos somente estarão disponíveis para investimentos novos, que não existiam ainda e, portanto, não geravam receitas nem tributos (logo, não existem receitas tributárias a serem perdidas); (b) as exportações já gozam de imunidade constitucional, ou seja, não estão sujeitas à cobrança de tributos indiretos; e (c) as vendas internas pagarão todos os tributos incidentes na operação.

Em vez disso, é seguro afirmar que as ZPEs contribuirão para aumentar a receita pública, na medida em que: (a) as vendas internas serão tributadas normalmente (acrescidas eventualmente pela cobrança de multa); (b) as dezenas de milhares de empregados diretos e indiretos a elas vinculados irão aos shopping centers, supermercados etc., movimentando a economia local e adquirindo produtos e serviços que serão tributados; e (c) deverão se implantar na região empresas para atuar como fornecedoras de produtos e serviços para as empresas em ZPE (e que também vão gerar empregos e tributos). Assim, mesmo que se avalie o efeito das ZPEs sob a ótica estrita da perda de receita (direta) do programa, as suas receitas indiretas poderiam exceder largamente a “perda” direta.

Essa multiplicação de empregos e oportunidades de negócios é que constitui os famosos “encadeamentos para trás” (“backward linkages”), que magnificam os impactos positivos produzidos pelos projetos de desenvolvimento. Existe uma abundante literatura demonstrando que, do ponto de vista do resultado fiscal de um programa de governo, o relevante não é o seu impacto direto (produzido pelo programa, isoladamente), mas o seu impacto global, que inclui também o efeito indireto (produzido pelas outras atividades criadas/induzidas pelo projeto, e que são tributadas normalmente).

Essa mesma literatura ressalta ainda que, além da óbvia preocupação com a geração de receita, a ação governamental comporta outros objetivos não menos importantes, tais como a criação de empregos e o desenvolvimento regional, que justificariam plenamente uma eventual “perda” de receita. Não é correto, portanto, tratar do impacto fiscal de um programa governamental de uma forma limitada e descontextualizada.

Além disso, como já mencionado, quase todos os projetos de ZPE implantados até agora no Brasil foram financiados com recursos privados e, em menor escala, pelos governos estaduais/municipais. Trata-se, portanto, de um programa, que, além de promover objetivos essenciais de qualquer política econômica, não gera, em contrapartida, perda de receita ou ônus para o Tesouro Nacional.

Cabe notar, finalmente, que o único risco de perda de receita associado às ZPEs ocorreria quando, atraídas pelos benefícios do regime, empresas já instaladas no País encerrassem as atividades econômicas que já vinham sendo exercidas, para reabri-las nas ZPEs. Tal possibilidade, no entanto, é expressamente vedada pelo art. 5o da Lei no 11.508/2007.

O fato de as ZPEs (ou mecanismos similares) serem utilizadas por quase todos os países do mundo, independentemente de seu nível de desenvolvimento e de seu regime econômico, por si só já constitui uma evidência de que elas são compatíveis com qualquer política industrial e de comércio exterior, e até com a ausência de uma tal política. Mas, por sua relevância em termos de estratégia de desenvolvimento, esta relação precisa ser examinada com um pouco mais de detalhe.

A partir dos anos 70, as políticas industriais baseadas no protecionismo exacerbado contra a concorrência estrangeira (substituição de importações) cederam lugar a processos de abertura/liberalização, com a finalidade principal de introduzir mais competição e eficiência nos sistemas industriais que foram montados à sombra do aparato protecionista. Sempre atrasado, o Brasil só fez isso no começo dos anos 90.

De uma maneira geral, os processos de liberalização seguiram estratégias que se distinguiram principalmente pela abrangência territorial (todo o território nacional ou somente áreas delimitadas) e setorial (toda a economia ou só alguns setores selecionados) e pelo ritmo da redução das barreiras protecionistas (imediatamente ou segundo um processo de diminuição gradual). Todas essas opções tiveram vantagens e desvantagens.

Os países asiáticos foram os primeiros a perceber, ainda no início dos anos 70, que poderiam, com as ZPEs (e mecanismos similares), garantir as vantagens de uma liberalização comercial imediata, localizada e controlada (necessária para atrair investimentos), sem incorrer nas desvantagens de se lançarem a uma liberalização precipitada e generalizada, alcançando todos os produtos e setores econômicos – que poderia desestruturar sua indústria.

Com as ZPEs, aqueles países puderam criar as condições requeridas para estimular o setor industrial exportador, que demandava liberdade imediata e completa para importar insumos e bens de capital a preços internacionais, de forma a compensar o “viés anti-exportador” produzido pelas políticas protecionistas e, assim, poder competir nos mercados globais. E isso, sem comprometer a necessária proteção à indústria nacional, que precisava de tempo e uma estratégia de exposição cautelosa e gradual à concorrência estrangeira.

É nesse sentido que as ZPEs podem ser consideradas um mecanismo não apenas compatível mas também complementar (e necessário) para conciliar a criação de condições para o reforço imediato do setor industrial exportador com o tempo necessário para preparar a indústria nacional para uma exposição responsável à concorrência externa – se a isso se propuser a política industrial e de comércio exterior.

As ZPEs não representam nenhuma ameaça real à ZFM. E isso, por três razões principais:

  • As empresas na ZFM podem vender toda a sua produção no mercado interno, com benefícios fiscais. Já as empresas em ZPE precisam exportar atualmente parte substancial de sua produção (e mesmo se aprovada a proposta do PL 5.957/2013, elas pagarão uma multa sobre o que exceder um determinado percentual de sua produção). Ou seja, enquanto uma vende no mercado interno com incentivo, as outras pagam multa;
  • A parcela (minoritária, atualmente) da produção que as empresas em ZPE podem vender no mercado interno pagará, integralmente, todos os tributos federais (inclusive a multa referida acima) e mais o ICMS, incidentes na operação. Já no caso da ZFM, essas vendas gozam de isenção do IPI e redução de até 88% do imposto de importação sobre os insumos destinados à industrialização, além de restituição do ICMS, que pode chegar a 100% do valor devido ao governo do Amazonas; e
  • os dois regimes se destinam a usuários distintos, ou seja, os setores industriais instalados na ZFM, de uma maneira geral, não terão interesse em se implantar nas ZPEs, e vice-versa.

Caracteristicamente, as empresas instaladas na ZFM (eletrônica de entretenimento e “duas rodas”, principalmente) são, em geral, filiais de empresas multinacionais (que têm fábricas em vários países), e que se instalaram na ZFM para poder vender no mercado interno com incentivos fiscais. Elas só exportam ocasionalmente, não como uma opção estratégica. O seu foco é o mercado brasileiro. Se fossem se instalar em uma ZPE, elas teriam que vender no mercado internacional a maior parte de sua produção, e não há interesse nisso.

Por outro lado, todas as indicações disponíveis sugerem que as ZPEs brasileiras serão utilizadas fundamentalmente para processar as matérias-primas abundantes no País. Estas commodities não são processadas em Manaus.  Os projetos que estão sendo negociados para se instalar em ZPEs brasileiras são refinarias, siderúrgicas, produção de biodiesel, etanol, granitos etc. – ou seja, são indústrias que nunca se interessariam em se instalar na ZFM.

Não há, portanto, interseção relevante entre os perfis industriais da ZFM e das ZPEs. Seus usuários serão indústrias diferentes. Ou seja, é fantasiosa a ideia de que as ZPEs vão ameaçar a ZFM.

A legislação básica das ZPEs é uma lei federal ordinária, que não pode desonerar atividades da cobrança de tributos incluídos na área de competência de outros entes federativos. Apenas a Constituição e as leis complementares, tem o poder de obrigar todas as esferas de governo ao cumprimento de seus dispositivos. Por isso, os incentivos fiscais previstos na Lei 11.508/2013 se referem exclusivamente aos tributos federais. O ICMS, por ser um imposto estadual, nem é mencionado.

Assim, em princípio, o ICMS deveria incidir sobre importações realizadas por empresas em ZPE e sobre as saídas de mercadorias (inclusive sobre os serviços de transporte), destinadas a essas empresas, o que seria uma aberração. Uma forma mais inteligente de estender a desoneração tributária do regime à área estadual teria sido a inclusão das ZPEs entre as hipóteses previstas no parágrafo único do art. 3o da Lei Complementar 87/1996 (“Lei Kandir”), que equiparou às “operações e prestações que se destinem ao exterior…” as saídas de mercadorias e serviços destinados a (a) empresa comercial exportadora/trading; e (b) armazém alfandegado e entreposto aduaneiro. A ABRAZPE chegou a encaminhar essa proposta, mas o governo da época, que era contrário às ZPEs, recusou a sugestão.

A solução encontrada pela ABRAZPE foi levar a discussão do tema para o Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), uma vez que, legalmente, isenções de ICMS só podem ser estabelecidas quando autorizadas por convênio no âmbito do CONFAZ. Como se sabe, quando essa exigência não é atendida, isenções concedidas por governos estaduais podem ser declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, com graves consequências para os governos estaduais e, sobretudo, para os beneficiários desses incentivos.

Surgiu, dessa forma, o Convênio CONFAZ 99/1998, que resolveu o problema para as operações “internas” (quando vendedor e comprador estão localizados no mesmo Estado), ao autorizar os Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Rio de Janeiro e Tocantins a “concederem isenção do ICMS nas saídas internas destinadas aos estabelecimentos localizados em ZPE”. O mesmo Convênio autorizou o Rio Grande do Sul a isentar também a prestação do serviço de transporte de produtos entre as ZPEs e os locais de embarque/desembarque, conforme o caso. Posteriormente, essas autorizações forem ampliadas para outros Estados.

O Convênio 99/1998 foi alterado pelo Convênios 97/2012, que autorizou o Estado de destino a isentar o “diferencial de alíquota” nas aquisições “interestaduais” de bens destinados ao ativo imobilizado (inclusive o transporte desses bens) de estabelecimentos localizados em ZPE. Assim, no caso de bens de capital, o ICMS se distribui entre os Estados de origem e de destino, podendo este último isentar a sua parte. A isenção não será completa, portanto, e a parcela relativa ao Estado de origem seguirá sendo cobrada, incorporando-se ao preço do produto.

Como se sabe, os convênios CONFAZ não são de aplicação automática e requerem a sua incorporação aos regulamentos do ICMS de cada Estado. Quase todos os Estados que tem ZPE já promoveram esse ajustamento na sua legislação do Imposto.

São três os principais objetivos. O primeiro, é ajustar o modelo brasileiro ao novo contexto mundial de utilização do mecanismo. O atual modelo brasileiro de ZPEs é voltado exclusivamente para a indústria manufatureira, como eram as primeiras ZPEs, criadas no começo dos anos 70 do século passado. Nas décadas seguintes, embora a indústria continuasse predominando, cresceu significativamente a presença de prestadores de serviços nas ZPEs, em todo o mundo. Em 2004, 91 dos 116 países que utilizavam ZPEs, catalogados no banco de dados da International Labor Organization, procuravam atrair empresas prestadoras de serviços.

Hoje, a maioria dos países utiliza conceitos mais abrangentes de ZPEs, que passaram a abrigar também serviços de diversos tipos, inclusive empresas de turismo, hospitais e universidades. Por isso, é cada vez mais utilizado o conceito de “zona econômica especial”, em substituição ao de “zona de processamento de exportação”. Com essa medida, estaremos seguindo (sempre com o atraso que nos é peculiar) o exemplo daquela parcela do mundo que costuma ser mais aderente às práticas inteligentes do comércio internacional.

De fato, como vários relatórios do Banco Mundial e a prática de países como a China, a Índia e a Coréia do Sul vêm demonstrando, a revolução das tecnologias da informação e da comunicação abriu um amplo espaço para o chamado “cross border trade”, que está permitindo a “exportação” de determinados serviços sem que seja necessário o deslocamento de profissionais ou o estabelecimento de filiais no país de destino.

O Brasil tem, reconhecidamente, um grande potencial na área de desenvolvimento de software e de prestação de serviços de TI, que já conta com um mecanismo de estímulo que é o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação (REPES), instituído pela Lei no 11.196/2005.

O segundo objetivo é dar lugar à criação de empregos de melhor qualidade/remuneração. Diferentemente das primeiras empresas a se localizarem em ZPEs (como fabricantes de vestuário e calçados, principalmente), que utilizavam tecnologias relativamente simples e mão-de-obra com baixo nível de qualificação – e, portanto, de salários baixos –, as empresas de serviços que estão se instalando nas ZPEs (como fornecedores de serviços de diagnósticos médicos, arquitetura, engenharia e financeiros, entre outros) utilizam sobretudo trabalhadores altamente qualificados e bem remunerados.

O terceiro objetivo é ampliar a base dos potenciais usuários nacionais das ZPEs. Em 2010, a Associação de Comércio Exterior do Brasil estimou que dos 20 mil exportadores brasileiros, somente 500 faturavam acima de 60% com as vendas externas. Ou seja, mesmo com a flexibilização do compromisso exportador proposta no PL no 5.957/2013, ainda teríamos um número pouco expressivo de empresas em condições de alcançar o percentual mínimo de exportação que é exigido hoje pelo programa. A possibilidade de fornecedores de serviços também se instalarem nas ZPE representa uma das opções mais óbvias de ampliar o universo de usuários potenciais do mecanismo.

Em uma nota técnica divulgada em 2012, a Receita Federal do Brasil (RFB) manifestou preocupação com a inclusão da exportação de serviços no escopo das ZPEs, tendo em vista (a) “a insegurança em identificar-se os serviços que devem ser beneficiados”; e (b) “a dificuldade em controlar a efetiva utilização desses benefícios”.

Evidentemente, não cabe questionar a preocupação da RFB quanto à efetividade dos controles que devem existir em um recinto em que as empresas operam com suspensão de tributos. Reconhece-se também que o controle das operações com serviços constitui uma tarefa complexa, e distinta do usual controle das transações envolvendo produtos. Mas cabe questionar se os motivos alegados são suficientes para justificar a rejeição da proposta. Por três motivos principais.

Em primeiro lugar, dificuldades operacionais não constituem motivo aceitável para se deixar de implementar medidas cujo mérito for perfeita e cabalmente demonstrado. Especialmente, como é o caso, quando se trata de política largamente utilizada por algumas dezenas de países espalhados pela Ásia, África e América Latina, que vão muito bem nessa área. A RFB terá uma excelente oportunidade para colocar seus competentes quadros técnicos para desenvolver os controles requeridos para implementar uma política correta e necessária.

Em segundo lugar, essa tarefa fica facilitada uma vez que a RFB já administra, desde 2005, o REPES, o qual, do ponto de vista do controle aduaneiro, não apresenta características essencialmente distintas da inclusão dos serviços nas ZPEs. Além disso, a RFB também administra uma extensa lista de regimes suspensivos de impostos e contribuições sobre serviços – tais como o REIDI, o REPENEC, o RETAERO, o RECOPA e o RECOF. Registre-se, ainda, que o RECOF passou a computar, na modalidade RECOF-Aeronáutico, os serviços exportados na verificação do adimplemento do compromisso de exportação.

Todos esses regimes que contemplam suspensão de tributos sobre serviços foram controlados sem que se tenha conhecimento de falhas de controle. E agora a RFB passou a contar o auxílio do SISCOSERV, que é um mecanismo específico de controle de operações de importação e exportação de serviços. Diante desses fatos, fica difícil sustentar, em termos técnicos, uma posição contrária a uma medida de mérito incontestável para o desenvolvimento do País.

Temos atualmente 26 ZPEs autorizadas no Brasil, um país de 8,5 milhões de quilômetros quadrados, o quarto maior do mundo em extensão territorial. Segundo um estudo do Banco Mundial, em 2008, os Estados Unidos (3o maior) possuíam 266 foreign-trade zones (que são as suas ZPEs) e a China (2o), 187. Outros países, bem menores, também apareciam com um número expressivo dessas zonas, como o Vietnã (185), a Hungria (160), a Costa Rica (139) e o México (109). Vários outros países contavam com mais do dobro das ZPEs brasileiras.

Diante desses números, poder-se-ia argumentar que o Brasil “comportaria” até um número maior do que as que já foram criadas. Mas parece sensato implantar primeiramente as que já foram criadas, antes de partir para uma ampliação desordenada desse número. Da mesma forma, é necessário proceder a uma reavaliação cuidadosa dos fatores responsáveis pelo fato de que somente uma ZPE (a de Pecém, no Ceará), dentre as 26 já criadas, entrou em funcionamento, três décadas após o programa ter sido criado.

Não faz muito sentido continuar aumentando o número de ZPEs para produzir esse mesmo desempenho decepcionante. Há, certamente, bastante coisa errada com a implementação e gestão do programa, que precisa ser corrigida.

A primeira legislação sobre ZPEs (o Decreto-Lei 2.452/1988) restringia a sua implantação às áreas da SUDAM e da SUDENE. A Lei 8.396/1992 substituiu a referência às áreas das duas autarquias pela expressão “regiões menos desenvolvidas”. No entanto, na vigência dessas normas, foram criadas ZPEs em Estados como Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, que certamente não se enquadram como “menos desenvolvidos”, pelo menos pelos padrões brasileiros.

E as ZPEs foram sendo criadas em vários locais do País, em atendimento às propostas que surgiam, sem que fosse dada muita importância ao critério do desenvolvimento regional, e sem estudos prévios de viabilidade econômica ou de localização. Até porque se percebeu que, para as ZPEs darem certo (e terem custo menor de implantação e operação), a infraestrutura logística pré-existente era fundamental, e esta tende a ser encontrada mais facilmente nas regiões “mais desenvolvidas”.

A questão do significado da expressão “menos desenvolvidas”, para efeito da política de ZPEs, só foi abordada em 2010 por uma resolução do CZPE, que incluiu nessa categoria os municípios das regiões Sul e Sudeste que exibissem algumas características de subdesenvolvimento. Posteriormente, uma outra resolução do Conselho passou a considerar como pouco desenvolvidos também os municípios “que apresentassem déficit comercial negativo”, sem que tenha ficado claro o que uma coisa tem a ver com a outra.

O fato é que temos, hoje, 26 ZPEs razoavelmente espalhadas no Território Nacional, sugerindo a possibilidade de uma certa descentralização da base industrial do País, o que é bastante positivo. Mas ainda falta uma política mais consistente tanto de criação de ZPEs (ver resposta à questão anterior), como de sua distribuição espacial.

Os regimes de zonas francas/ZPEs encontram-se bastante padronizados internacionalmente, e as (poucas) diferenças observadas entre eles tendem a refletir as distintas ênfases colocadas nos objetivos a serem alcançados e a necessidade de se ajustarem ao ordenamento jurídico de cada país. O sucesso das zonas francas depende de uma variada gama de fatores, em que sobressaem a qualidade do arcabouço legal, a eficiência administrativa e a adequação das condições locacionais.

A redução da burocracia constitui uma das principais características definidoras do arcabouço legal das zonas francas, juntamente com a desoneração tributária, a liberdade cambial e a estabilidade de regras. Sua principal justificativa é criar um ambiente amigável para os investidores (um “status de livre comércio”), especialmente necessário em economias altamente protegidas, controladas e burocratizadas.

Exatamente para facilitar a operação das empresas, vários países utilizam o conceito de “one-stop shop”, em que se procura concentrar em um só local toda a atividade burocrática relacionada com as licenças/autorizações requeridas para a instalação e operação das empresas. Esse conceito não é aplicado no Brasil, mas, pelo menos, as normas para o alfandegamento da área preveem a disponibilização, nas ZPEs, das instalações não só da administração aduaneira, mas também dos “órgãos anuentes” (ANVISA, IBAMA e Secretaria Estadual de Fazenda).

Ainda nessa linha de redução de entraves burocráticos, a legislação brasileira veda a exigência de licenças/autorizações de órgão federais que não sejam os estritamente associados à ordem sanitária, ao interesse da segurança nacional e à proteção do meio ambiente. Mas há considerável espaço para simplificar e desburocratizar várias etapas do processo de gestão e supervisão do programa.

A utilização mais intensa das ZPEs ainda na década de 70 do século passado ocorreu sobretudo em países pequenos (especialmente na Ásia, América Central e Caribe), que perceberam as limitações do modelo de industrialização substitutiva de importações e a necessidade de privilegiar as exportações, mas sem embarcar numa abertura econômica ampla e desordenada, que pusesse em risco a base industrial pré-existente. As ZPEs foram a resposta adequada para essa finalidade.

Com o atraso que nos é peculiar, a percepção da necessidade da abertura econômica no Brasil só aconteceu no começo dos anos 90, com o governo Collor. Assim, quando da criação das ZPEs, no final dos anos 80, a visão prevalecente ainda era a de que elas deveriam ser destinadas exclusivamente às exportações, do que resultou uma legislação extremamente restritiva, que desestimulava os investimentos. Seu fracasso não chegou a ser uma surpresa.

A Lei 11.508/2013 representou uma tentativa de melhorar a atratividade do mecanismo, que passou a admitir a venda de até 20% da produção no mercado interno. Mesmo assim, o resultado foi insatisfatório, como evidencia o fato de que, mais de uma década depois, somente uma ZPE (a de Pecém, no Ceará), conseguiu iniciar suas operações. Daí, a necessidade de uma nova rodada de aperfeiçoamentos, que está sendo tentada com o PL 5.957/2013, que já tramita há mais de seis anos no Congresso Nacional, e deverá ser aprovado neste começo de 2018.

Ainda hoje, seja por limitação de embasamento teórico, seja por atrelamento aos interesses protecionistas da indústria, ouvem-se argumentos de que “as ZPEs são para exportar”, com o que se procura dificultar o aumento das vendas no mercado interno, proposto no PL 5.957/2013, de modo a garantir um mecanismo “desidratado”, que não ameace a indústria nacional. No entanto, desde que devidamente controlado e em condições isonômicas, o aumento do acesso ao mercado interno é uma necessidade que se impõe por pelo menos duas razões.

A primeira, tem a ver com o tamanho do mercado: quando aqueles primeiros países começaram a usar as ZPEs nos anos 70, as empresas estrangeiras que lá se estabeleceram não tinham nenhum interesse nos mercados locais e queriam mesmo era utilizar a sua mão-de-obra barata para produzir mercadorias a serem vendidas nos mercados americano e europeu, que eram os que de fato interessavam. Então, tinha pouca consequência prática exigir 100% de exportação. Mas não chega a ser muito inteligente um país com mais de 200 milhões de consumidores abrir mão do acesso (controlado, evidentemente) ao seu mercado, como parte de sua estratégia de promoção de investimentos tanto nacionais como estrangeiros.

A segunda razão é que a exigência para exportar pelo menos quatro quintos de sua produção só será alcançada por um número tão pequeno de interessados, que não justifica tanta discussão nem a criação de uma estrutura no governo federal encarregada da supervisão e controle das ZPEs. Bastaria a habilitação das empresas junto à Receita Federal, como ocorre com os demais regimes aduaneiros especiais. Por isso, é essencial não só a flexibilização proposta pelo PL 5.957/2013, mas também a inclusão dos serviços e dos demais aperfeiçoamentos nele contemplados, que favorecem o aumento da “clientela” potencial do mecanismo.

O programa está certamente anacrônico e defasado, mas por razões diferentes das apontadas por estes “especialistas” – e o anacronismo e a defasagem do programa estão sendo mitigados pelo PL 5.957/2013. Um desses especialistas alega que “o mundo mudou desde 1988, quando as ZPEs foram criadas: o Brasil era mais fechado e hoje as empresas podem deixar recursos lá fora”. Porém, o que não faltam são evidências de que ainda somos uma das economias mais fechadas do mundo.

Segundo dados recentes da Câmara Internacional de Comércio, num ranking de 75 países, o Brasil ocupa a 68a posição, sendo o mais fechado entre os países do G-20. Enquanto a importação média deste bloco é de 27,5% do PIB, o Brasil importa somente 14% do PIB. Aliás, na visão de analistas intelectualmente mais equipados, a abertura comercial “é um assunto de extrema importância na agenda da produtividade, questão que é fundamental para o crescimento de nossa economia”. Não dá para se sentir satisfeito com nosso grau de abertura comercial.

Já o argumento relativo à política cambial é somente uma meia-verdade. É certo que as empresas podem deixar seus recursos lá fora, mas o que garante isso é uma resolução do Conselho Monetário Nacional, que pode ser alterada facilmente. No caso das empresas em ZPE, essa faculdade é garantida em lei aprovada pelo Congresso Nacional e válida por 20 anos. O que escapa ao entendimento daquele especialista é que a segurança jurídica constitui um dos esteios principais do regime das ZPEs, especialmente relevante em um país como o nosso que não se destaca pela estabilidade das “regras do jogo”.

Outro especialista argumenta que as ZPEs são desnecessárias porque “as empresas exportadoras podem usar o drawback, e aquelas que conseguem exportar 80% já gozam de um regime especial parecido com as ZPEs”. Faltou dizer que, no caso do drawback, (a) a suspensão de tributos só se aplica a insumos (e não alcança bens de capital, como nas ZPEs); (b) o prazo de concessão é de 1 ano (prorrogável por mais 1 ano), enquanto nas ZPEs esse prazo é ilimitado; e (c) não incorpora os benefícios cambiais e administrativos das ZPEs. Não se pode afirmar, portanto, que o drawback seja um substituto das ZPEs.

Com relação às empresas “preponderantemente exportadoras” (que também são obrigadas a exportar 80% de sua produção) faltou considerar que elas (a) não beneficiam máquinas e equipamentos; e (b) não contam com os incentivos cambiais e administrativos das ZPEs.

O que esses especialistas parecem não entender é que as ZPEs são um “pacote” de incentivos, que inclui instrumentos existentes (e que estão sendo melhorados) e outros que estão sendo criados –  e garantindo a utilização de todos eles por um período de tempo suficiente para balizar o cálculo econômico de projetos de maior porte. Estão sendo injustos com esses incentivos pontuais, ao compará-los com um regime que engloba todos eles, acrescenta outros e ainda oferece maior segurança jurídica.

Por último, cabe considerar que o mais correto, do ponto de vista de um programa de desenvolvimento, é disponibilizar os diferentes instrumentos e deixar que cada empresa escolha o que melhor atenda à natureza do seu negócio e às suas necessidades estratégicas. As ZPEs não foram concebidas para substituir, em quaisquer circunstâncias, os outros instrumentos que foram sendo criados para estimular as exportações de produtos industrializados. Haverá casos em que o drawback poderá ser uma opção mais adequada do que uma ZPE (até porque a empresa não precisará construir uma planta nova, dentro de uma das ZPEs existentes).

As ZPEs não constituem uma unanimidade na área acadêmica, especialmente no contexto das estratégias de abertura econômica de países em desenvolvimento que, por décadas, vinham implementando políticas industriais protecionistas (o modelo de substituição de importações), que resultaram em economias fechadas e pouco dinâmicas, e que precisavam priorizar as exportações e a eficiência produtiva.

O “conventional wisdom”, de cunho liberal, pregava uma redução gradual, geral e uniforme do aparato protecionista, que resultasse em menor dispersão das tarifas aduaneiras, para toda a economia. Essa estratégia (a “first best solution”) introduziria maior pressão competitiva no sistema, forçando a indústria a adotar tecnologias mais eficientes e práticas de gestão mais modernas. Ao compensar, mais limitadamente, o viés anti-exportador produzido pela política protecionista, as ZPEs seriam uma “second-best solution”).

Nesse contexto, o debate que se estabeleceu foi se as ZPEs poderiam estimular a abertura econômica, funcionando como uma “área de demonstração” (induzindo o aprofundamento da abertura) ou se, ao aliviar a pressão do desemprego, reduziriam os incentivos para a reforma do sistema protecionista.

De forma pragmática, o Banco Mundial passou a recomendar que as ZPEs fossem utilizadas suplementarmente às reformas do sistema, de maneira combinada com medidas que promovessem a sua maior integração com o resto da economia, de forma a evitar que elas de transformassem em meros enclaves. Isso seria alcançado principalmente pelo fortalecimento dos encadeamentos com a economia doméstica, mediante o desenvolvimento de fornecedores locais das empresas instaladas nas ZPEs (“backward linkages”) e pelo acesso, em condições isonômicas, dessas empresas ao mercado interno (“forward linkages”).

Uma variante da utilização das ZPEs (e das zonas francas, mais genericamente) no contexto de uma estratégia de desenvolvimento foi o empregado pela China, no começo dos anos 80, com as suas zonas econômicas especiais, que serviram de laboratório para a introdução de elementos de mercado numa economia centralmente planificada. Os extraordinários resultados alcançados pelos chineses estimularam vários países a seguir aquele exemplo, especialmente no leste europeu e, mais recentemente, pelo México.

No caso brasileiro, onde ainda prevalece um aparato protecionista generalizado e resistente, a par do “efeito demonstração”, as ZPEs podem ser encaradas como uma “terceira via” entre a visão liberal e a “desenvolvimentista”, de estilo cepalino, muito popular até recentemente. As ZPEs seriam uma forma de garantir um “status de livre comércio” para permitir o desenvolvimento do setor exportador e a integração às “cadeias globais de valor”, enquanto não se chega a um entendimento interno quanto à estratégia factível de abertura comercial.