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Helson Braga, Ph.D.
Presidente da ABRAZPE
(13/10/2026)

O artigo de Edmar Bacha, “Uma terceira via para a política industrial?”, publicado recentemente no Valor Econômico, oferece uma contribuição importante ao debate sobre o desenvolvimento brasileiro. Ao discutir as propostas de industrialização das vantagens comparativas do Brasil, apresentadas por Aldemir Drummond e Jorge Arbache no livro Imagine Brasil: Transição para a Prosperidade Sustentável e Inclusiva, Bacha chama a atenção para um problema fundamental: antes de escolher os setores que merecem incentivos, precisamos remover as distorções que comprometem a competitividade da economia brasileira. Concordo, em grandes linhas, com esse diagnóstico.

Há, entretanto, uma questão adicional que merece ser considerada: como promover a abertura de uma economia que, há décadas, convive com elevados custos de produção, distorções tributárias, deficiências de infraestrutura e baixa integração às cadeias globais de valor? Precisamos esperar que todos esses obstáculos sejam removidos para, só então, expor nossas empresas à concorrência internacional? Ou seria possível avançar na abertura enquanto trabalhamos para superar essas limitações?

Minha proposta é considerar uma terceira via: utilizar as Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs) como instrumentos de abertura econômica, industrialização e integração competitiva ao mercado internacional.

A abertura econômica e o problema da sequência

O debate brasileiro sobre abertura comercial costuma oscilar entre duas posições. De um lado, estão os que defendem uma liberalização ampla da economia, confiando que a exposição à concorrência internacional induzirá os ganhos de produtividade necessários. De outro, estão os que consideram indispensável preparar previamente a indústria nacional, mediante proteção, incentivos e políticas industriais, antes de submetê-la à competição externa.

Ambas as posições contêm elementos relevantes, mas também apresentam dificuldades.

A abertura generalizada pode produzir benefícios expressivos, mas seus custos de transição não são desprezíveis, sobretudo quando as empresas nacionais enfrentam condições de produção muito diferentes das observadas em economias concorrentes. Por sua vez, a proteção prolongada pode reduzir os estímulos à inovação e à produtividade, perpetuando justamente as ineficiências que deveria ajudar a superar.

A experiência internacional relevante sugere que existe uma alternativa: criar condições para que determinadas atividades produtivas operem, desde o início, segundo padrões internacionais de competitividade, mesmo quando o restante da economia ainda não alcançou essas condições.

É nesse contexto que as ZPEs ganham relevância.

A lição asiática

As ZPEs e outros modelos de zonas econômicas especiais desempenharam papel importante nas estratégias de industrialização e inserção internacional de diversas economias asiáticas. China, Coreia do Sul, Taiwan e outros países e territórios utilizaram, com diferentes configurações institucionais, instrumentos destinados a atrair investimentos, incorporar tecnologia, estimular exportações e desenvolver capacidades produtivas.

Essas experiências não foram idênticas, tampouco podem ser reproduzidas mecanicamente no Brasil. Há diferenças importantes entre os países, os períodos históricos e os modelos adotados. A lição central, entretanto, merece atenção: não é necessário esperar pela abertura integral da economia para começar a produzir em condições de competitividade internacional.

Ao criar um ambiente econômico e regulatório diferenciado para atividades voltadas ao mercado externo, as zonas especiais permitem reduzir obstáculos que, fora delas, comprometem a capacidade de competir. Com isso, podem favorecer a atração de investimentos estrangeiros, a incorporação de novas tecnologias, a formação de mão de obra qualificada e a integração às cadeias globais de valor.

Não se trata, portanto, de defender a manutenção indefinida de uma economia fechada, nem de criar enclaves isolados do desenvolvimento nacional. Trata-se de utilizar instrumentos territorialmente delimitados para acelerar a integração internacional e estimular a transformação produtiva.

Em vez de esperar que a economia inteira se torne competitiva para, então, abrir-se ao mundo, podemos começar pelas atividades que tenham condições de alcançar padrões internacionais de eficiência, ampliando progressivamente seus efeitos sobre o restante do país.

Em síntese: abrir para competir, em vez de esperar para competir antes de abrir.

Uma divergência antiga, mas respeitosa

Tive oportunidade de conversar com Edmar Bacha sobre esse tema alguns anos atrás. Na ocasião, ele me disse, em essência, que as ZPEs não eram sua forma preferida de promover a abertura econômica.

Compreendo essa posição. Ela reflete uma tradição de pensamento econômico que atribui grande importância à remoção generalizada das distorções e à criação de condições para que os mercados funcionem adequadamente em toda a economia.

O ponto em que minha avaliação diverge é o caminho para chegar a esse objetivo.

Minha impressão é que parte dos economistas brasileiros mais influenciados pela formação acadêmica norte-americana dedicou menos atenção à experiência asiática do que ela merece. Não se trata de uma deficiência dessa formação, que é fundamental para o rigor da análise econômica, mas de uma questão de ênfase: conhecer profundamente os mecanismos de mercado e os efeitos das distorções não substitui o estudo das estratégias concretas pelas quais diferentes países conseguiram superar limitações estruturais e acelerar seu desenvolvimento.

No meu caso, o estudo mais aprofundado das experiências asiáticas reforçou a convicção de que as ZPEs podem desempenhar uma função que vai além da concessão de incentivos fiscais. Elas podem constituir instrumentos de uma estratégia mais ampla de abertura econômica, atração de investimentos e transformação produtiva.

A divergência, portanto, não está propriamente no objetivo. Está na avaliação dos instrumentos disponíveis e da sequência mais adequada para alcançá-lo.

O Brasil precisa aproveitar essa oportunidade

O Brasil tem razões particulares para considerar essa alternativa. Nossa economia dispõe de vantagens comparativas importantes, incluindo recursos naturais, matriz energética relativamente limpa, potencial de produção de combustíveis de baixo carbono, capacidade agroindustrial e competências industriais e tecnológicas já estabelecidas.

Transformar essas vantagens em competitividade internacional exige, como argumenta Bacha, remover distorções e reduzir os custos que prejudicam a produção nacional. Exige também infraestrutura, qualificação profissional, inovação e um ambiente regulatório favorável ao investimento.

Mas não precisamos condicionar todos os avanços à solução prévia de todos esses problemas.

As ZPEs podem ajudar a converter vantagens potenciais em investimentos efetivos, especialmente em atividades intensivas em capital, tecnologia e energia, com vocação exportadora. Podem contribuir para desenvolver cadeias produtivas associadas à transição energética, à bioeconomia, à indústria de transformação e aos serviços modernos, inclusive os relacionados à economia digital.

Para isso, evidentemente, é indispensável que a política brasileira de ZPEs seja acompanhada de segurança jurídica, infraestrutura adequada, regras estáveis e critérios transparentes de desempenho. Os incentivos devem estar associados a resultados econômicos efetivos, e não à simples permanência das empresas nas zonas.

A competitividade internacional precisa ser o objetivo, não apenas a justificativa formal para a concessão de benefícios.

Também é fundamental estimular os encadeamentos produtivos com a economia nacional. Uma ZPE bem-sucedida não deve ser avaliada somente pelo valor de suas exportações, mas também por sua capacidade de gerar investimentos, empregos qualificados, inovação, demanda por fornecedores nacionais e difusão de conhecimento.

Uma terceira via complementar

A proposta aqui apresentada não pretende substituir a agenda defendida por Bacha. Ao contrário, pode complementá-la.

Remover distorções que afetam toda a economia é essencial. Mas, enquanto essa agenda avança, as ZPEs podem permitir que atividades selecionadas operem em condições mais próximas das vigentes nos mercados internacionais, contribuindo para ampliar as exportações e atrair investimentos produtivos.

É uma estratégia pragmática: combinar reformas horizontais, que beneficiem o conjunto da economia, com instrumentos específicos capazes de acelerar a inserção internacional de atividades competitivas.

Essa abordagem também oferece uma resposta ao dilema entre proteção e abertura. Em vez de preservar indefinidamente setores da concorrência externa, podemos criar condições para que empresas produzam voltadas ao mercado internacional, sujeitas às exigências de qualidade, produtividade, inovação e preços competitivos.

A questão decisiva não é escolher entre abertura generalizada imediata e proteção prolongada. É identificar mecanismos que permitam avançar na abertura, apesar das dificuldades estruturais que ainda não conseguimos superar.

A experiência internacional demonstra que as zonas econômicas especiais podem ser parte dessa resposta. O Brasil deveria estudá-las com maior profundidade e utilizá-las de forma mais consistente.

O artigo de Edmar Bacha tem o mérito de recolocar em discussão os caminhos para a transformação produtiva do país. Minha contribuição a esse debate é acrescentar uma possibilidade: as ZPEs podem ser não apenas instrumentos de política industrial, mas também mecanismos de abertura econômica gradual, seletiva e orientada à competitividade internacional.

Não precisamos esperar que todas as distorções sejam removidas para começar a competir. Podemos utilizar as ZPEs para avançar nessa direção, ao mesmo tempo que trabalhamos para corrigir os problemas que afetam o conjunto da economia brasileira.